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PPP资产交易专栏丨PPP项目提前终止,补偿金怎么算?

发布日期:2019年02月21日 点击:

开篇语

PPP在我国是一项满载创新的改革,一路在摸索中前行,规范中发展。在一级市场取得长足发展的当下,二级市场的建立和发展也开始备受期待。由财政部PPP中心和天津金融资产交易所合作设立的我国首家“PPP资产交易和管理平台”携手济邦咨询联袂推出【PPP资产交易专栏】,共同就这一领域的焦点问题进行研究,为推进PPP行业规范、健康、可持续发展贡献智慧和力量。


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导语
PPP项目提前终止补偿是当PPP项目合同提前终止时,政府向项目公司支付补偿金并收回项目设施,具体补偿金额计算应根据项目实际情况综合考虑。目前,PPP项目参与各方似乎并未足够重视提前终止补偿金的计算,大部分PPP项目合同中的提前终止补偿金计算仅处于简单复制其他项目。笔者认为提前终止补偿金计算条款是PPP项目合同中有关风险分配的重要条款,有助于就终止机制增加确定性,本文将对PPP项目终止补偿金计算方法进行简要分析。

    作者:王艳  作者单位:上海济邦投资咨询有限公司




财政部《PPP项目合同指南(试行)》对项目提前终止的规定及补偿原则


在PPP项目合同中,基于不同事由导致的终止,在终止后的处理上也会有所不同。项目终止后的回购补偿范围也不相同,在具体项目中,双方应对补偿的金额进行合理的评估。常见的安排如下:


1.政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止

对于因政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止所导致的项目合同终止,一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益(即项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济收益)。


2.项目公司违约导致项目合同终止

对于因项目公司违约事件导致的项目合同终止,如果政府有义务回购或者选择进行回购时,政府需要就回购提供相应补偿。


3.自然不可抗力导致项目合同终止

由于自然不可抗力属于双方均无过错的事件,因此对于自然不可抗力导致的终止,一般的原则是由双方共同分摊风险。通常来讲:补偿范围一般会包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项;补偿一般会扣除保险理赔金额,且不包括预期利润损失。



提前终止补偿金计算方法


财政部《PPP项目合同指南(试行)》对上述三种不同提前终止情形的分别设置了不同的补偿范围和补偿计算方式。同时了解到世界银行《2017版PPP合同条款指南》亦对PPP项目不同提前终止情形下补偿金的计算方式等相关内容进行阐述。因此,此部分将对财政部《PPP项目合同指南(试行)》、世界银行《2017版PPP合同条款指南》中涉及的提前终止补偿金计算方法进行汇总分析。详见下表1。


提前终止情形

终止补偿金计算方法

备注

财政部《PPP项目合同指南(试行)》

世界银行《2017版PPP合同条款指南》


政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止

补偿的范围一般可能包括:

(1)项目公司尚未偿还的所有贷款;

(2)项目公司股东在项目终止之前投资项目的资金总和;

(3)因项目提前终止所产生的第三方费用或其他费用;

(4)项目公司的利润损失。

账面价值方法


基于融资的补偿方法

项目公司违约事件

市场价值方法

市场价值方法

关于“基于债券的补偿防范”,世界银行《2017版PPP合同条款指南》这种赔偿方式的主要缺陷是在项目公司违约时,贷款方可能没有足够的动力去保证项目的实现或在项目陷入困境时及时解决。在使用此方法时应对此方法进行适当调整,比例补偿赔偿标准调整未清偿债务的一定比例而非全额,具体的比例须要视不同情况而定。

账面价值方法

账面价值方法


基于债权的补偿方法(计算方式适用基于“融资的赔偿”中第一部分“针对未偿还优先级债务”的赔偿)

自然不可抗力

一般的原则是由双方共同分摊风险。通常来讲:

1、补偿范围一般会包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项;

2、补偿一般会扣除保险理赔金额,且不包括预期利润损失。

遵循不可抗力风险双方共担原则,由政府部门支付部分的赔偿并接管相关的资产。补偿金额原则上包括以下三方面内容:1、未偿还的优先级债务数额;2、投入的股权资本额,但不含利润损失;3、裁员支出和分包商损失赔偿。


表1 不同提前终止情形及终止补偿金计算方法


通过汇总补偿金计算方法,财政部《PPP项目合同指南(试行)》未提及基于融资的赔偿方式,仅将账面价值方法、市场价值方法作为项目公司违约导致项目提前终止补偿的计算方式,并未应用到其他提前终止情形的补偿计算机制中。


账面价值方法

账面价值方法,即按照项目资产的账面价值计算补偿金额。与市场价值方法不同,该计算方法主要关注资产本身的价值而非合同的价值。这种计算方法比较简单明确,可避免纠纷,但有时可能导致项目公司获得的补偿与其实际投资和支付的费用不完全一致。


世界银行《2017版PPP合同条款指南》明确指出不推荐此种方法,认为该方法无法准确反映项目公司实际额负债金额。受会计准则影响较大。


市场价值方法

市场价值方法,即按照项目终止时合同的市场价值(即再进行项目采购的市场价值)计算补偿金额。此种方法相对比较公平,并且在项目回购后政府必须要在市场中重新进行项目采购,因此通常适用于PPP市场具有充分流动性。相对较为成熟的国家。


基于融资的补偿方法

财政部《PPP项目合同指南(试行)》未提及该方法,但世界银行《2017版PPP合同条款指南》较为推荐的方法。这种方式的赔偿范围主要由由“针对优先级债务的赔偿(银行贷款或债券)”、“股权赔偿”,以及“第三方成本赔偿”三部分组成。


针对未偿还优先级债务的补偿金

此部分的补偿=优先级债务融资协议中的未偿还本金+未支付利息、罚款和费用+根据适用的对冲协议或浮动利率贷款产生的损失成本-因提前终止而收到的各项收益、保险理赔金及其他在补偿款支付前可收回的其他款项。


针对股权的补偿金

这种方法通常在“政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止”导致提前终止时选择使用,补偿金金额通过参考原始基础情形(即PPP合同中假定的基本履约状态)来确定,政府部门支付的补偿金金额连同PPP合同提前终止日期之前已经支付给社会资本方或项目公司的所有金额的总和,须保证社会资本方能收回基础情形中预期的社会资本方资本金内部回报率。


针对第三方成本的补偿金

世界银行《2017版PPP合同条款指南》所指的“第三方成本”是指诸如裁员成本、向分包商支付的成本等项目公司因PPP合同的提前终止而需要承担某些其它的成本。


提前终止补偿金计算方式案例分析


财政部《PPP项目合同指南(试行)》、世界银行《2017版PPP合同条款指南》对提前终止的补偿范围和补偿计算方式均提出了指导性方向。基于两份合同指南中的方法,笔者从财政部PPP综合信息平台项目管理库中选取一个典型政府付费类回报机制的示范项目,对该项目提前终止补偿金的计算方式进行简要探析,旨在分析目前绝大部分PPP项目提前终止补偿金计算方式问题。


案例:政府付费类项目提前终止

补偿金计算方式浅析

某市水环境治理项目采用“可用性服务费+运维绩效服务费”的政府付费回报机制,该项目PPP合同中约定的提前终止补偿金计算方式见表2。

表2  提前终止情形及终止补偿金计算方式

其中:

A1:项目公司尚未收回的投资额(以审计金额为准);

A2:项目公司尚未收回的可用性服务费现值(按7%的折现率);

A3:(竣工决算审计价×剩余运营期/运营期总期限)×(80%+Y%);

A4:为发生不可抗力事件时项目公司经审计的账面资产净值;

B:为违约情形下违约方应支付的违约金;

C:发生不可抗力情形时,根据项目协议及相关保险合同,项目公司实际获得的保险赔款;

D:发生不可抗力情形时,因项目公司投保不足,导致所获保险赔款无法使项目设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分(如有);

E:终止后项目公司应向政府方或其他机构移交运营维护所需的零部件、备品备件和化学品的合理评估值;

Y%:社会资本报价的建安费下浮率。

通过对案例中提前终止补偿金计算方式的分析如下:

1、建设期间,因政府方违约导致、法律变更或政府行为导致的提前终止补偿金公式中A1的设定分析:


(1)未考虑了因项目提前终止导致项目公司与其他第三方签订相关协议出现违约或解约而产生的费用或损失。例如项目公司与第三方签订工程、采购服务合同须提前终止发生的费用、因项目提前终止发生解除劳动合同发生的费用等。


(2)根据《PPP项目合同》(试行)中此种提前终止情形的补偿原则“项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济收益”,A1的设定未考虑项目按原计划实施情形下项目公司可能获得的回报。


2、运营期间,因政府方违约导致、法律变更或政府行为导致的提前终止补偿金公式中A2的设定分析:


(1)基于《PPP项目合同》(试行)中此种提前终止情形的补偿原则,A2的设定未考虑运维绩效服务费中项目公司应获得合理回报。


(2)同样的,A2的设定亦未考虑项目公司因提前终止与其他第三方签订相关协议出现违约或解约而产生的费用或损失。


3、运营期间,因项目公司违约事件导致的提前终止补偿金公式中的A3设定分析:


(1)关于“80%”的数值选取,笔者认为该数值应根据项目的实际情况谨慎选取。考虑到部分PPP项目的投资金额较大,导致终止期限情况较复杂,此种方式较为简单粗暴,有可能造成补偿金非常低。


此数值不合理的选取可能产生的风险有:

1)此数值不合理选取,一定程度上会导致社会资本方损失其资本金投入及相应的收益,同时让政府方因项目公司违约获得不当得利,政府方可能诱导项目公司发生违约事件,这均与PPP的初衷相违背。


2)社会资本方因该数值设定的不合理须承担更高的风险,在投标时提高其投标的价格,政府将因PPP项目的运作而承担更高的政府支出责任(即使不发生提前终止)。


笔者建议针对项目的合作期限、实际剩余运营期、项目公司运营情况、项目公司各项成本、各项收益、违约事件等综合因素确定此部分的补偿金或违约金。


结语


通过对财政部PPP综合信息平台部分示范项目的提前终止条款进行梳理,均存在上述案例中的共性问题,如未考虑了因项目提前终止导致项目公司与其他第三方签订相关协议出现违约或解约而产生的费用或损失、违背了“项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济收益”原则、按总投资的一定比例确定补偿金或违约金等。PPP项目合作期均在10年以上,难免会发生风险导致提前终止,为尽可能确保项目各相关方的利益,项目的参与方有必要重视提前终止补偿金条款的设计。


参考资料:

[1]刘飞 方静、方帅 世界银行《2017版PPP合同条款指南》学习笔记之解约金(上)

[2]刘飞 方静、方帅 世界银行《2017版PPP合同条款指南》学习笔记之解约金(下)


公司股东

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